Les renseignements urbanistiques à Bruxelles : quand la commune se trompe

Zoom sur… les renseignements urbanistiques.

Imaginez. Vous vendez votre maison à Bruxelles.

La commune délivre les renseignements urbanistiques. Pour le dernier étage, elle indique : « combles ».

Or c’est un logement indépendant depuis des années.

L’acquéreur s’inquiète. La vente vacille.

Que valent ces renseignements ? Et que faire quand ils se trompent ?

Deux sortes de renseignements

Les renseignements urbanistiques (« RU »), prévus à l’article 275 du CoBAT, servent surtout l’acquéreur.

Il n’a pas toujours le réflexe d’aller consulter les archives de la commune. Ni les compétences pour les analyser.

Les RU lui donnent, assez vite, les informations qui, selon l’administration communale, participent du statut urbanistique du bien.

La demande se fait auprès du collège des bourgmestre et échevins de la commune où se trouve le bien, sur un formulaire que la commune met à disposition, notamment sur son site internet.

Les petits RU peuvent être demandés par toute personne. Ils sont généraux : destination du bien prévue par les dispositions réglementaires, conditions applicables à un projet de construction, plan d’expropriation, périmètre de préemption, liste de sauvegarde ou classement (ou en cours d’inscription ou de classement), inventaire des sites d’activité inexploités, plan d’alignement.

Les grands RU sont réservés au titulaire d’un droit réel (ou à son mandataire) qui veut vendre, louer pour plus de neuf ans, ou constituer une emphytéose ou une superficie.

Ils ajoutent la date et l’intitulé des derniers permis (de bâtir/d’urbanisme ou d’environnement), certificats et autorisations octroyés ou refusés. Ainsi que la date et l’objet des constats d’infraction, et les suites qui leur ont été réservées.

C’est donc là qu’apparaît un éventuel procès-verbal d’infraction d’urbanisme ou environnementale, avec ses conséquences : poursuites devant le tribunal correctionnel, amende administrative, etc.

Il serait sans doute judicieux de compléter ces informations par les recours pendants ou consommés : recours administratifs devant le Gouvernement bruxellois ou le Collège d’environnement, recours en annulation et en suspension devant le Conseil d’État. Ce n’est pas prévu à ce jour.

Le descriptif sommaire : c’est vous qui décrivez

Pour obtenir les grands RU, il faut joindre un descriptif sommaire du bien tel qu’il existe dans les faits au moment de la demande.

Sans lui, la demande est incomplète. Rien n’est délivré.

Le descriptif est daté et signé par son auteur. Il comprend une description littérale du bien, des croquis ou des plans (la description seule suffit si elle rend la situation parfaitement claire) et, éventuellement, un reportage photographique légendé, qui indique les endroits de prise de vue.

L’ensemble doit refléter parfaitement la situation de fait.

Il doit au minimum indiquer l’adresse exacte et les parcelles cadastrales, les caractéristiques des façades visibles depuis l’espace public et des toitures, la destination ou l’utilisation de chaque construction lorsqu’elles diffèrent, le nombre de logements et leur répartition, ainsi que le nombre d’emplacements de stationnement.

La commune confronte ensuite ce descriptif à ses archives. Elle peut aussi s’appuyer sur d’autres pièces, comme l’extrait du registre de la population retraçant l’historique des domiciliations.

Elle n’est pas engagée par le descriptif : elle n’en est pas l’auteur.

Pourquoi ce système ? Avant la réforme issue de l’ordonnance du 30 novembre 2017, c’était à la commune de renseigner les affectations et utilisations licites, le nombre de logements réguliers, etc. Les communes accusaient du retard, et les transactions en souffraient.

Le législateur a donc allégé les RU. En réalité, la charge de travail a simplement basculé sur le demandeur. À vrai dire, l’objectif de la réforme était surtout de déceler les infractions d’urbanisme, pour régulariser ou remettre en état, et ainsi d’assainir le parc immobilier bruxellois.

Un point d’attention : en décrivant fidèlement son bien, le vendeur peut fournir à la commune de quoi constater une infraction, qu’il en soit conscient ou non.

Les délais

Les petits RU sont délivrés dans les trente jours de la demande.

Les grands, dans les trente jours de la réception du descriptif sommaire. Tant qu’il manque, le délai ne court pas.

En cas d’urgence, la commune dispose de cinq jours ouvrables à compter de la demande complète. L’urgence est présumée en cas de vente judiciaire.

Les RU sont délivrés sur un formulaire papier ou par voie électronique.

Dans une vente, les RU et le descriptif doivent être remis à l’acquéreur au plus tard pour l’acte authentique. Il n’est pas obligatoire de les communiquer au stade du compromis, qui est facultatif.

En pratique, si les RU ne sont pas disponibles au compromis, celui-ci (voire l’offre acceptée) contient souvent une condition suspensive liée à l’absence d’infraction d’urbanisme grevant le bien.

Ce qu’ils valent juridiquement : peu

Dans le formulaire de réponse, la commune indique notamment la destination urbanistique licite du bien, ses utilisations licites et, pour un immeuble, le nombre de logements et leur répartition.

Mais ces mentions ont peu de valeur juridique.

Les RU ne constituent pas le statut urbanistique du bien. Ils ne créent pas sa situation légale.

Seul un permis ou un certificat d’urbanisme peut constituer la situation de droit d’un bien. À défaut, elle découle des plans et règlements d’urbanisme.

Les RU ne sont qu’une information (mise sur papier par la commune), sans analyse ni décision, sur la confrontation entre la situation de fait déclarée et les permis disponibles.

Ils sont d’ailleurs donnés sous réserve de l’instruction définitive d’une éventuelle demande de permis, et peuvent être entachés d’erreurs ou de lacunes.

En dehors de la mention d’un procès-verbal, la valeur des mentions, en particulier des mentions complémentaires, doit donc être relativisée.

Ce qu’ils valent en pratique : beaucoup

Pourtant, l’acquéreur y accorde une grande attention. Le document reflète, en effet, l’appréciation de la commune.

Et cette appréciation varie. Certaines communes soulignent seulement la discordance entre la situation existante de fait et la situation légale. D’autres détaillent chaque divergence.

Il n’est pas rare de lire que la situation est « infractionnelle », même sans procès-verbal. La commune ajoute souvent qu’il faut remettre en état ou introduire une demande de permis de régularisation, « sans préjuger de la suite qui y sera réservée ».

Parfois, elle précise que les actes et travaux ne sont pas régularisables, par exemple au regard de la prescription générale 0.12 du PRAS.

Les erreurs fréquentes ? Une commune qui, sous couvert de documentation incomplète, ne renseigne pas la destination d’un niveau, ou en indique une erronée.

Le cas classique : le dernier niveau est pris pour des « combles » ou un « grenier », vu la configuration d’origine (des mansardes dans une maison unifamiliale, par exemple). Sans recherches plus poussées. Alors qu’il s’agit parfois d’un logement indépendant et autonome depuis de nombreuses années, qualitatif et conforme aux prescriptions actuelles.

Même chose pour le nombre de logements que la commune estime réguliers : souvent bien inférieur à celui que l’on attendait.

Ces mentions peuvent dévaloriser un bien et effrayer un candidat acquéreur. C’est d’autant plus vrai quand les RU font état d’un procès-verbal, parfois dressé sans véritable investigation.

Or la preuve de l’infraction incombe à l’autorité qui poursuit (la matière est répressive).

Des RU erronés : que faire ?

Une erreur matérielle se corrige aisément. Le reste demande de la méthode.

Relancez par une nouvelle demande. La commune n’est liée par aucun délai pour compléter, modifier ou rectifier ses RU. Face à une commune passive, il est conseillé d’introduire une nouvelle demande de RU. Elle devra y donner suite dans les trente jours de la réception du descriptif sommaire.

Produisez vos archives. Si vous avez des permis ou des plans cachetés que la commune n’a pas (par ex. à la suite d’un incendie), elle doit adapter ses RU, vu leur force probante. L’attente peut toutefois être longue, même face à des éléments incontestables. Certaines ventes y échouent, l’acquéreur ne voulant pas patienter.

Faites valoir d’autres preuves. Le plus souvent, vous n’avez pas d’archives exclusives. Tout moyen de preuve est alors admis, notamment pour établir l’antériorité d’une division ou d’un changement de destination ou d’utilisation : baux d’époque, ancien acte de base, extraits bancaires de paiement de loyers, etc.

Hors procédure répressive, la charge de la preuve vous incombe.

Si ces éléments montrent que les actes et travaux datent d’une époque où aucun permis n’était requis, ou où la réglementation les en dispensait expressément, la situation de fait est devenue une situation de droit. C’est le principe de non-rétroactivité de la loi pénale. La commune doit corriger ses RU.

Même solution si les travaux sont aujourd’hui dispensés de permis, alors qu’ils ne l’étaient pas à l’époque : la loi pénale la plus douce s’applique.

Attention : lorsque les actes et travaux sont indissociables d’une création de logement sans permis (par ex. des baies plus grandes ont été installées en façade arrière pour augmenter l’ensoleillement naturel), ils doivent avoir respecté les prescriptions urbanistiques de l’époque. Une approche plus souple consiste à isoler les travaux de l’acte concerné (la création de logement, par exemple) pour leur appliquer les règles actuelles si elles sont plus favorables. De nombreuses communes refusent ce mélange de réglementations d’époques différentes.

Constituez un faisceau d’indices. La plupart du temps, les communes bruxelloises ne se contentent plus d’une ou deux pièces. Les éléments retenus varient d’une commune à l’autre, voire d’un fonctionnaire à l’autre. Il n’est pas toujours facile de savoir ce qui sera jugé probant.

Pour les divisions de logement, le relevé des compteurs et l’historique des domiciliations ne suffisent souvent plus.

Ils n’ont plus qu’une fonction d’appui ou de confirmation d’autres pièces, jugées plus probantes : par ex. un acte de base ancien ou des baux d’époque.

Cela ne nous semble pas correct.

Le Conseil d’État a d’ailleurs déjà validé une division sur ces seules bases. Dans une affaire bruxelloise de création de logement, il a retenu une antériorité au 9 février 1996 (la date de référence à Bruxelles) sur l’attestation du service population et le relevé des compteurs Sibelga (arrêt du 24 juin 2021). Dans une affaire wallonne, des attestations de domiciliation de ménages ont suffi pour établir l’antériorité, au 20 août 1994, de plusieurs logements (arrêt du 29 juin 2022).

Invoquez la vraisemblance. Le nouveau Code civil admet la preuve par vraisemblance, pour un fait négatif comme pour un fait positif dont on ne peut raisonnablement exiger une preuve certaine (art. 8.6). Le Conseil d’État n’y est pas insensible : dans l’arrêt Auto Sam, il a retenu l’explication plausible, non contredite, d’une rampe construite entre 1953 et 1959.

Quand la commune ne veut rien entendre. Certaines communes bruxelloises vont jusqu’à refuser de prendre en considération autre chose que leurs archives urbanistiques.

Le demandeur est alors le plus souvent contraint d’introduire une demande de permis de régularisation. Alors que la situation est peut-être déjà régulière, et qu’il n’y a rien à régulariser.

Des auteurs y voient une pratique contra legem.

L’article 4 de l’arrêté du 29 mars 2018 impose en effet de prendre en compte le descriptif sommaire, qui peut être accompagné de documents probants. Et le formulaire de réponse (annexe II) impose d’indiquer la destination et l’utilisation licites du bien, ainsi que le nombre de logements (et leur répartition).

Des exigences supplémentaires, parfois contestables. Pour reconnaître qu’un logement existait avant la date de référence (le 9 février 1996 à Bruxelles), les communes posent parfois des exigences complémentaires. Elles varient d’une commune à l’autre. Voici les principales.

L’occupation du logement. Certaines communes demandent qu’il ait été occupé la veille de la date de référence, voire jusqu’au jour de la demande. Avec une tolérance pour certaines périodes d’inoccupation : un logement peut toujours rester un temps sans locataire (le « chômage locatif »).

L’absence de modification après la date de référence. Elles exigent parfois que la situation des différents logements n’ait pas changé depuis. Cela va à l’encontre de la jurisprudence du Conseil d’État.

La conformité des travaux aux règles de l’époque. Les travaux qui ont accompagné la création du logement doivent respecter les prescriptions urbanistiques de l’époque. Cela se conçoit : travaux et création du logement forment généralement un tout indivisible. Rappelons néanmoins qu’une conception moins radicale les traite séparément. Il suffit alors que les travaux, et donc la configuration du nouveau logement, respectent les règles actuelles, même si l’antériorité du logement est invoquée.

La preuve que des travaux dissociables n’étaient pas soumis à permis. Certaines communes demandent aussi de démontrer que des travaux dissociables de la création du logement (par exemple : changer la couleur de la façade avant, ou remplacer des châssis en bois par des châssis en PVC en façade avant) n’étaient pas soumis à permis à l’époque (ou en étaient dispensés). À notre sens, cette exigence n’a pas lieu d’être puisque, justement, ces travaux n’ont pas permis l’implantation du nouveau logement. Il va de soi, en revanche, qu’il faut les régulariser s’ils sont infractionnels.

Les constructions antérieures à 1962

Supposons que les RU mentionnent un procès-verbal pour une annexe construite sans permis. Mais une vue aérienne, par exemple, prouve qu’elle existait avant le 22 avril 1962, date d’entrée en vigueur de la loi organique du 29 mars 1962, qui a instauré l’infraction continue de « maintien ».

L’action publique est prescrite. Le constat d’infraction peut être levé par un procès-verbal de cessation, et la mention retirée.

Si la commune se borne à qualifier la construction d’« infractionnelle », sans procès-verbal, elle doit à notre sens supprimer cette mention.

Certaines communes estiment qu’un permis de régularisation reste nécessaire, même si l’infraction n’est plus poursuivable. Le Conseil d’État a pourtant jugé qu’une demande de permis portant sur une construction érigée quand aucun permis n’était requis doit être déclarée sans objet (arrêt Auto Sam, 7 décembre 2010).

Parfois, une solution plus légère existe. Certaines communes n’exigent pas de permis de régularisation pour des constructions antérieures au 22 avril 1962. Elles acceptent le dépôt de plans « as-built » avec justificatifs adéquats, pour adapter le dossier administratif de l’immeuble. Ces plans, à l’échelle 1/50, représentent la situation régulière : élévation, coupe, vue en plan. La commune rectifie ensuite ses RU.

Quels recours ?

C’est ici que le bât blesse.

Face à une commune qui refuse de rectifier ses RU, le CoBAT n’organise aucun recours administratif. Pas de recours au Conseil d’État non plus : les RU ne sont qu’une information, pas un acte administratif susceptible d’être annulé.

Reste la voie judiciaire. Les RU ne créent pas la situation légale du bien, mais ils doivent être exacts et ne pas tromper la légitime confiance des administrés.

Plusieurs communes ont déjà été sanctionnées, en matière d’information urbanistique, sur la base de l’attente légitime ou des principes de bonne administration. En 2002, la cour d’appel de Bruxelles a retenu la négligence fautive de la commune de Saint-Gilles, qui n’avait pas vérifié les éléments de fait justifiant l’application de la norme qu’elle invoquait. En 2011, la cour d’appel de Gand a jugé que fournir des renseignements erronés sans examen suffisant, ou sans signaler l’incertitude, constitue une faute.

L’action se porte devant le tribunal de première instance, sur le terrain de la responsabilité extracontractuelle.

L’erreur devient une faute lorsque la commune n’a pas agi comme toute autorité normalement prudente et diligente, placée dans les mêmes circonstances. Il faut ensuite démontrer un préjudice causé par l’absence de rectification ou de complétude des RU, avec un lien causal qui ne soit pas trop distendu.

Ce n’est pas toujours aisé. À ce jour, c’est pourtant la seule manière de dénoncer une commune qui s’opposerait de façon illégale et arbitraire à la rectification de ses RU.

Dans la pratique, les litiges sont rares. Une procédure dure de nombreux mois, parfois des années. Elle a un coût non négligeable. Et elle comporte un aléa : le juge apprécie souverainement la force probante des preuves.

Le plus souvent, c’est le facteur temps qui dissuade d’agir, même en référé.

Et en Région wallonne ?

Le CoDT prévoit aussi une obligation d’information lors de toute cession (art. D.IV.99, § 1er).

L’équivalent des RU est le certificat d’urbanisme n° 1 (CU1). Ses informations sont d’ordre général (art. D.IV.97) : il pèse donc moins en pratique.

Les bons réflexes

Avant de vendre, rassemblez vos preuves : permis, plans cachetés, baux d’époque, ancien acte de base, preuves de paiement de loyers, historique des domiciliations, relevés de compteurs, etc.

Soignez le descriptif sommaire. Il doit refléter parfaitement la situation existante de fait, et c’est sur lui que la commune comparera.

Anticipez. Sans descriptif, le délai de trente jours ne démarre pas.

Relisez attentivement la condition suspensive du compromis si les RU ne sont pas encore disponibles.

Si la commune tarde ou se trompe, répondez par écrit avec vos pièces et relancez par une nouvelle demande.

Si le dossier est complexe (absence d’archives, absence de plans de la situation existante de fait, absence de statuts pour une future copropriété, superficie importante, recherches juridiques à mener), faites-vous accompagner par un architecte, un géomètre ou un avocat spécialisé.

Les renseignements urbanistiques ne font pas la loi. Mais une erreur de la commune peut faire capoter une vente.

Bien préparés, ils se corrigent. Mal anticipés, ils coûtent du temps, et parfois la transaction.